L’état providence face à la mutation des risques sociauxPhilippe BRONGNIART – Arnaud MERCIER – Anna STELLINGERPréface par François EwaldDe la socialisation à la publicisation des risquesIl y a dix ans, en 1997, Claude Bébéar qui dirigeait alors la compagnie d’assurances AXA qui venait d’absorber l’UAP lançait l’idée d’une « sécurité sociale privée ». L’expression fit grand bruit. Elle engendra un débat considérable qui tenait pour beaucoup aux ambiguïtés d’une « privatisation » de la Sécurité sociale. Claude Bébéar voulait sans doute parler d’une gestion privée de la Sécurité sociale, quand ses adversaires dénonçaient une privatisation des risques de l’assurance-maladie. Même si la privatisation de la gestion d’un risque ne doit pas être confondue avec la privatisation du risque, le thème de la « privatisation », avec son arrière-plan libéral, se trouvait, pour longtemps, au centre du débat. Un tabou était levé. Il apparaissait que face aux crises de la Sécurité sociale crise de financement, iniquité dans les redistributions opérées, incapacité de la Sécurité sociale à faire face aux nouveaux risques sociaux , la solution aurait été de changer de modèle et de faire appel aux techniques de l’assurance privée permettant d’augmenter la qualité des services, la transparence dans l’information, tout en introduisant une certaine responsabilité dans la gestion. Le schéma fut repris dans le cadre du projet de « refondation sociale » que devait lancer le MEDEF à la fin des années 1990, avant d’être abandonné en 2002. Depuis lors, les réformes de la Sécurité sociale ont été pensées dans la perspective d’une « privatisation » possible. Le thème constitua une sorte d’accélérateur de réformes : pour les uns, il fallait réformer pour ne pas privatiser, pour que la gestion des risques sociaux ne L’État providence face à la mutation des risques sociaux soit pas livrée aux assureurs et à leurs techniques ; pour les autres, toute réforme resterait vaine tant qu’on n’aurait pas franchi le pas de la privatisation. On peut constater aujourd’hui que ce thème a disparu du débat politique. AXA a payé cher la franchise de son leader, et n’a bientôt plus communiqué sur ses projets en matière d’assurance-maladie. Les réformes des régimes de retraite loi Fillon de 2003 comme de l’assurance-maladie douste-Blazy 2004 ne sont pas allées dans le sens d’une privatisation, mais au contraire d’un renforcement et d’une consolidation de la gestion par l’État. En matière d’assurance maladie, la Sécurité sociale est devenue un véritable organisme public directement gouverné par l’État : celui-ci y est à la fois l’organisateur de l’offre de soins, le financeur de cette offre et l’assureur de la demande. Les assureurs eux-mêmes ne réclament plus le transfert des risques sociaux vers leurs institutions et semblent se satisfaire d’un rôle de « complémentaire » dans un partenariat avec l’État dont il faudrait mieux dessiner les contours. Le MEDEF n’a plus d’autre revendication en la matière que le transfert des risques encore portés par les entreprises à l’État, ce qui revient à vouloir transformer des cotisations patronales en impôts dont le patronat demande en même temps qu’ils soient les moins élevés possible. Nicolas Sarkozy, dans la campagne présidentielle, non seulement ne s’est pas engagé dans la voie d’une privatisation de la Sécurité sociale, mais a au contraire proposé le renforcement du rôle de l’État, avec en particulier la création d’une « cinquième branche ». Le modèle des réformes n’est désormais plus recherché aux États-Unis où il n’est d’ailleurs plus question de privatiser la « sécurité sociale » (les retraites) et où l’on voit un État comme le Massachusetts créer une assurance-maladie obligatoire , mais dans les pays nordiques, pays de grande tradition de gestion publique et qui en ont engagé la réforme. L’histoire des dix dernières années n’est pas celle d’une privatisation des risques sociaux, mais au contraire celle de leur « publicisation ». Dans la tradition française, la couverture des risques sociaux était, en raison de ses origines patronales et de la volonté du patronat d’en Préface contrôler la gestion, l’affaire des entreprises et de leurs salariés. Le modèle de financement de la Sécurité sociale était à l’origine plus bismarckien que beveridgien, assis sur des cotisations plus que sur l’impôt. On protégeait les risques de perte de revenus du salarié face à certains événements comme l’accident, la maladie, la vieillesse. C’en est fini de ce modèle. La fiscalisation des financements marque de nouveaux points tous les jours, de la CSG jusqu’au projet d’instaurer une TVA sociale. Mieux, la transformation des risques n’en fait plus des risques du travail : la part de la couverture des arrêts de travail dans l’assurance-maladie est désormais marginale et la retraite ne couvre plus le risque d’incapacité de travail en raison de l’âge, mais finance une part de plus en plus importante d’un cycle de vie certain. Ces risques ne sont plus « sociaux » au sens qu’ils avaient à l’origine. Ils sont l’expression d’une organisation sociale garantie par l’État. L’État contemporain est plus que jamais un grand gestionnaire de risques. Car dans le même temps où s’est opérée la publicisation des risques sociaux, les changements économiques liés à la mondialisation ont fait apparaître de nouveaux risques, les « risques de l’existence », qui ne sont plus ceux que doit affronter un travailleur, mais ceux auxquels est confronté celui qui ne parvient pas à entrer dans le marché du travail ou qui en sort. Le chômage, que le plan deSécurité sociale de l’après-guerre n’avait pas même pris en compte, est devenu le risque majeur. Accéder au travail, en être exclu : voicidésormais les principaux risques de l’existence. C’est un nouveau risque que l’État a cherché à pallier à travers des dispositifs d’assistancecomme le RMI. On a parlé de « nouvelles solidarités » alors qu’on remobilisait le vieux couple de l’assistance publique et de la bienfaisance privée (par exemple, les Restos du coeur). L’assurance chômage a été placée au centre de l’attention, faisant apparaître, en particulier dans le cas des intermittents du spectacle, tous les jeux d’opportunité dont elle peut être l’objet et qui la condamnent. La conscience que le développement de dispositifs d’assistance sont autant de « désincitations au travail », le coût social et individuel de l’inactivité, les charges de l’ assurance-chômage ont fait de ce risque L’État providence face à la mutation des risques sociaux l’axe de la réforme de la gestion publique des risques. C’est le biais par lequel le modèle nordique est devenu une source d’inspiration qui ne se dément pas. Il faut empêcher la dérive de l’État social vers un État « assisteur ». Il convient que l’État gère les risques, non plus selon le vieux modèle de l’assurance qui indemnise, répare, aide, secourt, mais comme un risk manager qui, face au risque, se demande comment en répartir la charge entre auto-assurance, prévention,transfert, mutualisation. Se consolide l’idée que l’État gestionnaire des risques doit mieux définir ses objectifs, travailler à réduire lesrisques s’il veut pouvoir continuer à les assurer. C’est la logique de l’« activation » qui tend désormais à inspirer la gestion de l’ensembledes risques sociaux. La publicisation des risques ne s’arrête ni aux risques sociaux ni aux risques de l’existence. Elle concerne bien entendu les risques traditionnels que gèrent la police, la justice et l’armée, mais aussi ces nouvelles strates de risques liés à l’environnement, à la sécuritéalimentaire ou médicale, aux catastrophes naturelles, pour ne pas parler du terrorisme. Dans ces domaines aussi on voit l’État essayerde se comporter en bon gestionnaire de risques, appliquant ici des logiques de précaution qui font la part plus belle aux pratiques de prévention, aux polices administratives qu’au recours à l’assurance et à l’indemnisation. C’est à l’étude de ce processus de publicisation des risques, qui n’avait jamais encore été vraiment identifié, qu’est consacrée la présente étude de la Fondation pour l’innovation politique. L’État gestionnaire de risques ne va pas vers sa disparition. Au contraire, il a plutôt tendance, les circonstances aidant, à grandir. Il lui échoit de plus en plus de risques, de plus en plus fiscalisés. C’est le principe de nouvelles logiques de solidarité, qui s’étendent et qui sont une composante essentielle d’un développement durable. Les techniques de gestion des risques que sont l’activation, la responsabilisation, la sollicitation de schémas d’assurances qui mobilisent les institutions privées doivent se comprendre non pas comme la fin ou la mise en cause de ces logiques de solidarité, mais comme la recherche de leur Préface mise en oeuvre la plus efficace pour qu’elle soit durable. On n’est pas dans un schéma libéral. La crise de l’État providence ne conduit pas à sa disparition, mais à de nouvelles responsabilités publiques, et cela dans un grand consensus politique et social de principe. Comment gérer les solidarités face aux risques de manière efficace ? Telle est la grande question qui inspire les politiques publiques de gestion des risques. Il y a des problèmes d’aléa moral qu’il faut réduire par la responsabilisation ; il y a des problèmes d’équité à la fois dans l’accès aux biens de sécurité et dans les redistributions opérées. Surtout, il y a la conscience que ces risques ne sont plus des aléas, témoignant de la situation ontologique d’un homme faible et vulnérable placé dans un environnement hostile. Nous avons plutôt conscience que les risques que nous avons à traiter sont tous le fait de l’homme, jusqu’à ceux qui sont liés au climat. Les risques gérés par la police, la justice et l’armée sont bien le fait de l’homme, et de sa méchanceté. La retraite est un risque qui n’est plus lié à aucune circonstance physiologique. Les maladies apparaissent de plus en plus liées soit à un environnement morbide, soit à des circonstances génétiques sur lesquelles il serait possible d’agir par une bonne prévention. Une telle conscience conduit naturellement à chercher à renforcer la dimension de la prévention dans la gestion des risques. Si bien que s’il convient de craindre quelque chose dans la gestion des risques dont l’État a la charge, ce n’est pas tant une éventuelle privatisation qui ne serait jamais qu’une composante d’une politique publique sur le modèle de la concession que la multiplication de dispositifs de police administrative. Mais cette étude de la Fondation pour l’innovation politique va au-delà du constat. Elle s’interroge sur la capacité de l’État à être un bon gestionnaire de risques. Dans la période récente, cette gestion semble plutôt brouillonne, davantage faite d’expédients inventés au jour le jour que d’une vision claire et anticipée. Les dispositifs prévus pour en délibérer apparaissent insuffisants, sièges de jeux d’intérêts qui ne vont pas nécessairement dans le sens d’une gestion solidaire et durable. On rêve d’un modèle nordique qui concerne des L’État providence face à la mutation des risques sociaux communautés beaucoup plus restreintes que les nôtres. Peut-on gérer les risques de 9 millions d’habitants la Suède , comme ceux de60 millions la France ? Cela dessine le programme de la « réforme » : gérer de manière efficace et durable des solidarités publiques, et cela sans prévention idéologique : responsabilisation ne veut pas dire fin de la solidarité. Le recours aux acteurs privés, comme dans la gestion du chômage et des parcours professionnels, n’est pas pourtant une privatisation des risques. Nous sommes à l’époque de nouvelles « nouvelles solidarités », non pas du côté de l’assistance comme en 1988 (RMI), mais dans une gestion pérenne de solidarités face à des risques massivement transférés aux États. Dans les nouvelles responsabilités d’un État gestionnaire de risques, il y a la configuration de la société. C’est ainsi que les régimes contemporains de retraite structurent le cycle de vie de la population française sans couvrir ce qui apparaît de plus en plus comme le vrai risque lié à l’âge : la dépendance. L’État ne doit plus être conçu comme l’émanation de la société, mais plutôt comme son architecte. Jusqu’à présent, la publicisation continue des risques a conduit à renforcer l’individualisme des droits et à dissoudre le social dans l’anonymat des gestions administratives. Plus les risques sont publicisés, moins ils font société. La publicisation s’accompagne de la désocialisation d’anciennes institutions qui trouvaient pour une part dans leur gestion le principe de leur cohésion : familles, entreprises, métiers. C’est une question ouverte par cette étude que de se demander si la gestion de nouvelles solidarités ne doit pas se faire de manière à reconstituer des institutions, à resocialiser sur des communautés capables de s’autogérer autour de la gestion des risques, en particulier la famille. Doit-on aller, à travers la gestion des risques publics, vers des solidarités fiscalisées et de plus en plus abstraites, conduisant à faire triompher le règne de l’individu et de ses droits opposables, ou au contraire vers des solidarités plus concrètes, inscrites dans des communautés sociologiquement pertinentes ? On l’a compris, cette publication de la Fondation pour l’innovation politique marque un tournant dans l’étude de l’État providence et de Préface ses crises. Elle dresse le constat que derrière le débat de surface sur de prétendues dérives libérales s’est poursuivi un processus autrement profond de publicisation des risques. Elle décrit les tâches qui sont celle d’un État gestionnaire de risques, mettant en oeuvre un principe de solidarité et s’inscrivant dans la perspective d’un développement durable, principe d’une réforme qui devrait permettre de passer d’un État brouillon et dispendieux à un « État social actif ». Elle dessine les contours du projet politique qu’un tel État pourrait se donner à travers la protection de ses citoyens.